國企分類(lèi)意見(jiàn)發(fā)布

【宏觀(guān)·政策】106家央企"對號入座"，直觸利益調整

《中國經(jīng)濟周刊》記者 曹煦 | 北京報道

年終歲尾，國企分類(lèi)改革大幕開(kāi)啟。

2015年12月29日，國務(wù)院國資委、財政部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)明確，國企根據主營(yíng)業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍劃分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)，在推進(jìn)改革、促進(jìn)發(fā)展、實(shí)施監管、定責考核四個(gè)方面分類(lèi)施策。

超過(guò)15萬(wàn)家國有企業(yè)，即將迎來(lái)史上第一次"對號入座"。

《意見(jiàn)》將國有企業(yè)劃分為"商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)"與"公益類(lèi)國有企業(yè)"，而"商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)"又被劃分為主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)，以及主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔重大專(zhuān)項任務(wù)的商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)。

無(wú)論是商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)，抑或公益類(lèi)國有企業(yè)，《意見(jiàn)》明確定調，他們作為獨立的市場(chǎng)主體，經(jīng)營(yíng)機制必須適應市場(chǎng)經(jīng)濟要求。

新一輪國企改革迎起點(diǎn)，競爭領(lǐng)域"國有"色彩將逐漸淡化

國務(wù)院國資委有關(guān)負責人在接受采訪(fǎng)時(shí)表示，商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)國有企業(yè)主要有以下不同：

一是發(fā)展目標有所不同。商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，公益類(lèi)國有企業(yè)則以保障民生、服務(wù)社會(huì )、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標；二是企業(yè)運行方式有所不同。商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)必須按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運作，依法獨立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在競爭中實(shí)現優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。公益類(lèi)國有企業(yè)在運營(yíng)管理中要引入市場(chǎng)機制，不斷提高公共服務(wù)效率和能力，必要的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格可以由政府調控。

此外，二者在分類(lèi)推進(jìn)改革、分類(lèi)促進(jìn)發(fā)展、分類(lèi)實(shí)施監管、分類(lèi)定責考核等方面存在一定差異。

國企功能界定分類(lèi)被輿論視作此輪國有企業(yè)改革的邏輯起點(diǎn)，也被定義為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、組建國資經(jīng)營(yíng)公司和國資運營(yíng)公司、完善國資監管體制等多項改革的前置性措施。在2015年9月份中共中央、國務(wù)院印發(fā)的關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)中，"劃分國有企業(yè)不同類(lèi)別"就被放在突出位置。此次《意見(jiàn)》的發(fā)布，也被視為國企改革頂層設計出臺后，在執行層面的一次細化。

中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì )副會(huì )長(cháng)李錦認為，分類(lèi)是國企改革的重大突破，是整個(gè)國企改革的前提和基礎，決定著(zhù)改革全局。在界定國企功能和分類(lèi)的基礎上，國有經(jīng)濟結構戰略性調整將進(jìn)一步推進(jìn)。

《意見(jiàn)》釋放的突出信號是在競爭領(lǐng)域，"國有"色彩將逐漸淡化。"主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他資本實(shí)現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股，加大改制上市力度，著(zhù)力推進(jìn)整體上市"。

中信建投證券分析師于海寧對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，《意見(jiàn)》出臺標志著(zhù)國企改革正式進(jìn)入實(shí)操階段，商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)集團整體上市會(huì )是國企改革方向，"大集團、小公司"模式受到青睞。

"簡(jiǎn)單的參股往往以失敗告終，我們都經(jīng)歷過(guò)。"中國一拖集團董事長(cháng)趙剡水告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，"我個(gè)人認為除了上市，目前可能還真沒(méi)有什么好的渠道，上市是一個(gè)很好的混合制。"

在趙剡水看來(lái)，分類(lèi)改革啟動(dòng)后商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)一定要去行政化。"包括國企領(lǐng)導的身份問(wèn)題、進(jìn)出問(wèn)題、薪酬待遇，一定要走市場(chǎng)化，'政'和'商'分得干干凈凈清清楚楚。"

資深財經(jīng)評論員馬紅漫也有同感，他認為行政之手應當減少對商業(yè)領(lǐng)域不必要的干預。"取消地方性與行業(yè)性紅頭文件，盡早拆除在石化等領(lǐng)域設置的準入樊籬，以統一的競爭規則鼓勵民營(yíng)資本全面參與進(jìn)來(lái)并憑借自身專(zhuān)長(cháng)'跑馬圈地'，與國有資本間形成良性競爭，通過(guò)優(yōu)勝劣汰機制激發(fā)市場(chǎng)活力。"

分類(lèi)觸及利益調整

如何分類(lèi)一直是國企改革中備受關(guān)注的央企頗為關(guān)心的命題。早在2015年5月，某電信行業(yè)央企內部人士就曾告訴記者，關(guān)于央企功能界定分類(lèi)問(wèn)題，他們和國資委保持著(zhù)密切溝通，"劃入哪一類(lèi)央企，直接關(guān)系著(zhù)企業(yè)今后發(fā)展的路線(xiàn)圖。"

中國會(huì )計學(xué)會(huì )常務(wù)理事高永崗有多年央企總會(huì )計師的履職經(jīng)驗，在他看來(lái)，如何確定一個(gè)央企的分類(lèi)會(huì )是一個(gè)復雜問(wèn)題。"國有企業(yè)普遍兼具'盈利性使命'和'公益性使命'，只是程度不同而已。中央企業(yè)更具有復雜性。"高永崗對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示。

通過(guò)主業(yè)確定分類(lèi)，決策層早有行動(dòng)。此前國資委曾多次要求央企明晰主業(yè)，并在電力、鐵路等多個(gè)行業(yè)力推央企主業(yè)、輔業(yè)分離，也曾多次督促央企退出房地產(chǎn)業(yè)。

在國有經(jīng)濟比重較大的能源行業(yè)，無(wú)論是電力行業(yè)中的兩大電網(wǎng)、五大發(fā)電集團，還是油氣行業(yè)中的"三桶油"，很多央企都很難被簡(jiǎn)單歸入公益類(lèi)或商業(yè)類(lèi)。以國家電網(wǎng)為例，除了擁有與供電等公共服務(wù)相關(guān)的子公司外，其下屬還有許繼電氣、平高電氣等一系列制造業(yè)企業(yè)，同時(shí)還有資產(chǎn)龐大的金融、房地產(chǎn)板塊甚至是文化體育產(chǎn)業(yè)。

"能源作為商品，應當由市場(chǎng)對能源資源配置起決定性作用，從這個(gè)意義上講，能源企業(yè)應當劃歸商業(yè)類(lèi)。" 中國國際經(jīng)濟交流中心特邀研究員范必認為，"但現在國有電網(wǎng)企業(yè)、油氣企業(yè)又負有能源普遍服務(wù)職責，如滿(mǎn)足弱勢群體用能需求、為農業(yè)生產(chǎn)提供低價(jià)電低價(jià)油等，這些業(yè)務(wù)具有一定的公益性。電網(wǎng)企業(yè)和油氣企業(yè)將商業(yè)性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)混在一起，內部形成了交叉補貼，無(wú)論將他們歸為商業(yè)類(lèi)還是公益類(lèi)都不夠準確。"

范必認為，分類(lèi)的前提要相應調整政府職能，將本應由政府承擔的公共服務(wù)職能從能源企業(yè)中剝離出來(lái)。政府與能源企業(yè)的關(guān)系應當是政府購買(mǎi)服務(wù)，而不是通過(guò)能源企業(yè)內部的交叉補貼完成。"在能源企業(yè)剝離公共服務(wù)職能后，能源企業(yè)才能真正定義為商業(yè)類(lèi)企業(yè)。"

高永崗表示："(分類(lèi))每一個(gè)企業(yè)都會(huì )有具體問(wèn)題，當然最簡(jiǎn)單的辦法就是按照銷(xiāo)售收入的分類(lèi)比重進(jìn)行界定劃分。"

按照誰(shuí)出資誰(shuí)分類(lèi)的原則，國資委如何將106家央企"對號入座"，直接觸及利益調整，實(shí)施起來(lái)并非易事。

央企考核應聚焦"管資本"

對國資委而言，分類(lèi)進(jìn)行業(yè)績(jì)考核將是國資監管的重要手段。"按照不同的類(lèi)型制定不同的考核標準，資源與分配就會(huì )進(jìn)行重新調整。"國資委有關(guān)負責人對記者表示。

在2015年12月28日舉行的中央企業(yè)負責人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核工作會(huì )議上，國資委副主任張喜武明確指出，2016年要積極推進(jìn)分類(lèi)考核，充分發(fā)揮業(yè)績(jì)考核在實(shí)現經(jīng)濟效益與社會(huì )效益相統一方面的促進(jìn)作用。

張喜武的表態(tài)在《意見(jiàn)》中找到了注腳。"有關(guān)方面在研究制定國有企業(yè)業(yè)績(jì)考核、領(lǐng)導人員管理、工資收入分配制度改革等具體方案時(shí)，要根據國有企業(yè)功能界定與分類(lèi)，提出有針對性、差異化的政策措施。"

關(guān)于央企的業(yè)績(jì)考核指標，國資委曾在2014年發(fā)布《關(guān)于以經(jīng)濟增加值為核心加強中央企業(yè)價(jià)值管理的指導意見(jiàn)》，提出將經(jīng)濟增加值作為央企主要考核指標，并逐步提高其權重。

"經(jīng)濟增加值"是指企業(yè)稅后凈利潤與全部資本成本之間的差額，能比較準確地反映企業(yè)在一定時(shí)間內為股東創(chuàng )造的價(jià)值，更加重視資金的使用效率以及資本回報率。國資委自2010年起對央企全面實(shí)行經(jīng)濟增加值考核，用以整治央企當時(shí)普遍存在的投資沖動(dòng)和不重視資本成本的頑疾。

張喜武在央企負責人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核工作會(huì )上強調，進(jìn)一步完善業(yè)績(jì)考核體系，力爭中央企業(yè)2016年經(jīng)濟效益實(shí)現恢復性增長(cháng)、第五任(編者注：從2004年起，每3年為一個(gè)考核任期，2016年起將進(jìn)入第五任期)期實(shí)現平穩增長(cháng)。業(yè)績(jì)考核體系如何"完善"？張喜武提及的藥方是"抓緊建立對標考核長(cháng)效機制、經(jīng)濟增加值分析監測體系、科技創(chuàng )新考核指標體系、特殊事項清單管理制度。"

對106家央企而言，分類(lèi)改革之后，考核將是他們最看重的"指揮棒"。某央企財務(wù)部門(mén)人士對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示："考核結果直接關(guān)系著(zhù)領(lǐng)導的前途，員工的'錢(qián)途'。"

高永崗告訴記者，考核指標越具體、越個(gè)性化，不合理的因素可能會(huì )越多。所以考核指標應該力求簡(jiǎn)單、力求簡(jiǎn)化、聚焦，關(guān)鍵點(diǎn)要統一到"管資本"的核心上來(lái)。"資本的自然屬性是逐利、保值增值，是賺錢(qián)。因此不要把考核指標偏離管資本的基本點(diǎn)。"

分類(lèi)施策情況

改革

商業(yè)類(lèi)國企 加大公司制股份制改革力度，積極引入其他資本實(shí)現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股。

公益類(lèi)國企 可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。

發(fā)展

商業(yè)類(lèi)國企 加大重組整合力度和研發(fā)投入，加快科技和管理創(chuàng )新步伐，培育一批具有創(chuàng )新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)。

公益類(lèi)國企 加大國有資本投入，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。嚴格限定主業(yè)范圍，加強主業(yè)管理，重點(diǎn)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面作出更大貢獻。

監管

商業(yè)類(lèi)國企 重點(diǎn)管好國有資本布局、提高國有資本回報、規范國有資本運作、維護國有資本安全，防止國有資產(chǎn)流失。

公益類(lèi)國企 重點(diǎn)監管提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，需接受社會(huì )監督。

考核

商業(yè)類(lèi)國企 制定差異化考核標準，其中充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域主要考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)、國有資產(chǎn)保值增值和競爭力。

公益類(lèi)國企 重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、營(yíng)運效率和保障能力，考核中要引入社會(huì )評價(jià)。